全国“十四五”｜优化国土空间开发保护格局的思路与建议

十八大以来，中国国土空间开发保护取得了显著成效，但同时也存在一些结构性矛盾和问题。“十四五”时期，须加快完善空间治理体系、提升空间治理能力，妥善解决国土空间开发保护面临的突出问题和挑战，在深入落实国家生态文明、美丽中国建设战略部署的同时，加快推进国土空间实现高质量发展。

一、十八大以来中国国土空间开发保护取得的主要成效

（一）以主体功能区为基础的国土空间开发保护战略架构初步搭建

主体功能区建设是在全国国土空间规划缺位的特定历史背景下提出的国土空间开发保护战略部署，目前作为国土空间开发保护的基础制度初步确立，已基本形成以“两横三纵”为主体的城镇化格局、以“七区二十三带”为主体的农业生产格局、以“两屏三带”为主体的生态安全格局等三大空间战略格局，初步搭建起国土空间开发保护格局的总体战略架构，对中国国土空间开发保护发挥了重要引领作用。目前，不同类型空间的主体功能已开始显现，对优化人口、经济和资源配置，推动形成要素有序自由流动、基本公共服务均等化发挥了积极的引导作用。

（二）多中心、网络化、开放式的区域开发格局逐渐明晰

十八大以来，随着外向型经济和非公有经济的不断拉动，中国人口、产业向东部沿海和大城市集聚的态势不断增强。京津、江浙沪、闽粤等主要东部沿海省区经济增长长期处于高值区域。2018年东部地区人口、GDP分别占比全国29.59%和44.20%，而东部地区内部也分异明显，人口及主要的经济份额向东南大城市地区加速集聚。京津冀、长三角、粤港澳等三大世界级城市群作为核心引擎继续发力；与此同时，成渝、武汉、中原、长株潭、山东半岛、海峡西岸等城市群的集聚发展和辐射带动能力持续增强。以京津冀、长三角、珠三角、成渝四大核心城市群为战略增长极，以“一带一路”带动下的沿海、沿江、沿边、沿主要交通干线为主要开发轴带，多中心、网络化、开放式的区域开发格局逐渐明晰。

（三） 以生态文明和可持续发展为导向的农业发展布局不断优化

十八大以来，中央和地方对农业生态环境保护与绿色发展的支持力度不断加大，2015年《全国农业可持续发展规划(2015－2030年)》提出优化发展区、适度发展区和保护发展区等三大农业发展区的划分方案，并“确保国家粮食安全、农产品质量安全、生态安全和农民持续增收”，一定程度上标志着中国以生态文明和可持续发展为导向的新一轮农业发展布局调整优化正式启动。目前，农业可持续发展取得初步成效，对长期以来中国农业资源过度开发、地下水超采、农业投入品过量使用以及农业内外源污染相互叠加等带来的一系列突出生态环境问题的治理取得阶段性成效。农业产品结构、产业结构和布局结构进一步调整优化，农业资源保护水平与利用效率有效提高。

（四）以分级分类国土全域保护为导向的生态安全战略格局加速形成

十八大以来，国土生态安全重要性得以进一步凸显，随着国家层面分类分级国土全域保护的稳步推进，有针对性的国土空间生态建设和保护、维护和修复力度得到不断加强，仅2019年全国共完成造林706.7万公顷、森林抚育773.3万公顷、种草改良草原314.7万公顷、保护修复湿地9.3万公顷、防沙治沙226万公顷。以分级分类国土全域保护为导向的陆海统筹国土生态安全战略格局加速形成，山水林田湖草系统治理及以国家公园为主体的自然保护地体系建设工作有序推进，国土空间生态资源破碎化管理、保护缺位的状况得到有效改善，整体自然生态系统功能逐步提高。2019年，全国湿地保护率达52.19%，森林覆盖率超过22.96%，337个地级及以上城市空气质量优良天数比例达82.0%；1940个国家地表水考核断面中，水质优良断面比例达74.9%，劣Ⅴ类断面比例降至3.4%。

二、目前中国国土空间开发保护存在的主要问题

（一）国土开发强度、方式与资源环境承载能力不平衡

一方面，国土开发过度和开发不足现象并存，京津冀、长三角、珠三角、成渝等城市群地区、以及国土空间开发的轴带区域的资源环境容量超载、临界超载成为不可持续的主要特征，而中西部一些自然禀赋较好的地区尚有较大潜力。尽管目前中国整体国土开发强度仅约4%，低于美国（8.6%）、日本（28%）等发达国家，远未达到开发强度的警戒线（30%）和国际宜居标准（20%），但考虑到适宜工业化、城镇化开发的面积仅180余万平方千米，实际整体开发强度已远高于4%。

另一方面，国土空间分散开发、大规模无序开发及粗放利用，造成资源利用效率偏低。2019年度全国开发区土地集约利用监测统计结果表明，中国土地整体集约利用水平、土地管理绩效仍有较大提升空间。此外，陆海国土开发整体统筹水平较低，如陆海资源配置、空间功能布局、基础设施建设、环境整治、灾害防治等协调不够，等等。综合以上开发强度、方式现状，结合中国人口基数大、底子薄的基本国情及人口、经济集聚规律，“十四五”期间中国国土空间开发的政策着力点依旧应为整体集约高效和高质量开发。

（二）国土空间结构与布局有待优化

一方面，生态、农业、城镇等三类主体功能空间之间的关系及边界有待进一步厘清。随着城乡建设用地不断扩张，生态空间和农业空间受到持续挤压而不断萎缩，城镇、农业、生态空间矛盾加剧；优质耕地分布与城镇化地区高度重叠，如长三角、长江中游、中原、成渝、哈长等城市群地区也是农产品主产区，城镇化与农业发展功能难以区分，耕地保护压力持续增大，空间开发政策面临艰难抉择。另一方面，国土空间布局的系统顶层设计和统筹有待进一步优化。国土空间战略和规划往往与国家区域协调发展战略及其目标相脱节，国土空间布局安排中未充分尊重和支持生态空间、农业空间占主导的地区发展权利，使得以人均GDP、基本公共服务均等化为主要表征的区域差距绝对值在不断拉大，没有充分体现、从而也没有充分支撑国家区域协调发展战略目标的实现。

（三）国土空间品质有待提升

一是中国可耕地比例、森林覆盖率、森林蓄积量、单位国土面积基础设施比例等均处于较低水平，特别是人均耕地面积、人均水资源量分别仅为世界平均水平的1/3和1/4，人均占有森林面积、人均森林蓄积量分别仅相当于世界平均水平的1/5和1/8，与人民群众美好生活需求和美丽中国目标尚有较大差距。这里虽受制于部分客观因素，但不可否认与过去重速度轻质量的工业化、城镇化进程也有很大关系。

二是城市拥挤拥堵、农村人居环境脏乱差。粗放扩张的城镇化带来产业支撑不足、城市承载能力减弱、环境污染加剧等问题；与此同时，农业面源污染、农村垃圾污水等环境问题也日益凸显。

三是城乡差距问题依旧突出。城乡居民收入差距、基础设施和公共服务水平差距大，此外，越是偏远落后地区的城乡差距问题越突出。

四是基础设施建设重复与不足并存，短板明显。部分地区基础设施建设超前，闲置和浪费严重；中西部偏远地区基础设施建设相对滞后，医疗卫生、教育培训、环保等公共服务和应急保障基础设施缺失。

（四）国土空间保护亟待加强

长期以来由于对自然资源开发过度、保护不力，建设用地过多挤占优质耕地和生态空间，导致草地退化、耕地减少、湿地萎缩、岸线侵占、围填海过度等现象依旧严重，部分地区生态系统功能退化、资源环境承载能力下降，进而影响到社会经济发展的可持续性。突出表现为自然保护地体系落地难，以及落地后难以守住的困境。长期历史遗留的顶层设计不完善、分类不科学、空间布局不合理、产权不清晰、管理体制不顺畅、法律法规不健全等问题，造成中国各级各类自然保护地体系尚停留于数量集合而难以形成系统性有机整体，生态系统的破碎化、管理的交叉重叠等问题突出，大大降低了国土空间保护的有效性。

三、“十四五”时期优化中国国土空间开发保护格局的思路与建议

总体原则和思路是以国土空间治理体系与能力现代化建设水平提升为目标，以国土空间高效开发、有力保护和区域差异化协同发展为重点，以国土空间用途管制为抓手，构建结构合理、布局科学，保护有力、开发高效，层次分明、联系密切，点线面相结合的新时代国土空间开发保护总体格局，努力迈向安全、和谐、平等、正义、繁荣、高效、开放、协调、美丽、永续的国土。

（一）依托国土空间规划编制，建立健全统一的国土空间规划体系

一是充分继承主体功能区战略与制度，发挥其在空间治理和生态文明建设中的重要基础性作用，将适度微调完善后的主体功能区思想、战略贯穿于国土空间规划编制实施全过程，纳入国土空间规划体系统筹实施，在国家和省两个层面集中表达，通过各级国土空间规划传导落地，进一步强化国土空间规划的战略性和政策性。

二是结合国家、省级及市级国土空间规划的编制，重新审视五级三类国土空间规划编制体系设置的合理性并作适当调整，明确各级各类规划的定位、主要内容，在定位上进一步突出国土空间规划在生态文明建设和体制改革中的基础性、战略性、约束性作用，强化国土空间规划对其他规划在空间安排上的统领作用。

（二）衔接国家重大发展战略，优化国土空间总体战略格局

一是优化国土空间结构。优化国土空间类型划分，进一步厘清生态、农业、城镇等三类主体功能空间之间的关系及边界；进一步明确以上三类主体功能空间、以及文化、乡村、工矿和战略性通道、综合体系（廊道）等重要点线空间的功能与定位、发展趋势、空间分类及布局、管控政策取向、阶段目标等。

二是优化国土空间布局。与“两个百年”奋斗目标以及“一带一路”建设及京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域发展战略相衔接，结合国土空间规划编制，优化国土空间战略布局。

（三）建立健全规划传导机制，推进国土空间战略布局精准落地

紧密围绕各级各类的国土空间规划编制体系展开，建立健全三类国土空间规划传导机制。 一是构建并完善基于“层级”视角的纵向传导，按照全国（侧重战略性）-省级（侧重协调性）-市县级（侧重实施性）国土空间规划次序，纵向依次层层传导。 二是构建并完善基于“类型”视角的横向传导，如国土空间规划-产业规划-交通规划-住建规划-环保规划-水利规划-农业农村规划等，强调国土空间规划的总体指导作用。 三是构建并完善基于“自身闭合环”视角的过程传导，重点强调各级国土空间规划本身就可以形成包含规划编制-传导实施-用途管控-实施监测-实施评估-考核-奖惩-规划修编等节点的闭合环链条。基于以上三种维度的规划传导机制，建立综合传导体系，以国土空间用途管制为纽带，共同促进规划体系的顺利运行和空间战略格局的精准落地。

（四）建立健全政策制度保障体系，加强国土空间用途管制

一是从中央和地方两方面着力，加快制定实施适应统一的国土空间规划体系要求的水、土、能、矿、海洋等资源政策，财税政策，产业政策，生态政策，环境政策，人口政策等关键政策。一方面，强化国土空间政策的系统性、协同性，加强部门间协作，完善政策工具箱，推动形成系统、科学、高效国土空间政策体系；另一方面，增强国土空间政策的精准性和操作性，以促进公共服务均等化为目标，针对不同类型空间的主体功能，明晰差异化政策实施着力点，同时，结合地方实际需求和问题，推动地方制定出台具体实施细则。

二是推进国土空间制度创新，在国土空间规划的编制、实施、监测、评估、考核、奖惩、修订等各个环节，分别建立相应的配套制度。尤其强调针对各类国土空间的不同主体功能，制定差别化的绩效考核指标测评机制，根据评价考核结果，进行相应的奖励或问责。

三是建立健全京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角、黄河流域等重点区域的空间发展政策，强化七大特殊类型区（革命老区、少数民族自治地区、边疆地区、贫困地区、产业衰退地区、资源枯竭型地区、生态退化地区）的政策扶持，明确特殊类型地区的范围、问题、目标、任务，推动建立扶持特殊类型地区振兴和绿色可持续发展的振兴政策体系。需要特别注意国土空间政策与区域发展政策、特殊类型区振兴扶持政策的分工与协同关系，关注以上区域在国土空间开发保护战略实施中的政策支撑问题。

（作者杨艳系国务院发展研究中心资环所副研究员）